مرجع تصویب : هیات عمومی دیوان عدالت اداری        سه شنبه 8 مهر 1404

شماره ویژه نامه : 2053 سال هشتاد و یك شماره 23449

رأی شماره 1157560 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: به تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان اطلاق تبصره های مورد نظر شورای نگهبان از بخشنامه شماره 250977/98 ـ 1398/12/25 رئیس سازمان ثبت اسناد و املاك كشور در خصوص ابلاغ تعرفه حق التحریر دفاتر ازدواج و طلاق خلاف شرع است و بطلان آن از تاریخ صدور اعلام گردید

شماره983473ـ9900125ـ983537                                                 1404/6/3

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

  یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه  140431390001157560  مورخ 1404/5/14 مبنی بر:

به تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان اطلاق تبصره های مورد نظر شورای نگهبان از بخشنامه شماره 250977/98- 1398/12/25 رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور در خصوص ابلاغ تعرفه حق التحریر دفاتر ازدواج و طلاق خلاف شرع است و بطلان آن از تاریخ صدور اعلام گردید جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیركل هیئت عمومی و هیئت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: 1404/5/14       شماره دادنامه: 140431390001157560

شماره پرونده: 983473ـ 983537ـ 9900125

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: آقایان فرزاد اماندار، مصطفی کلکی بخشایشی و محمدرضا قدیانی

طرف شکایت: سازمان ثبت اسناد و املاک کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 98/250977 مورخ 1398/12/25 رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور

گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست های جداگانه و لایحه تکمیلی ابطال بخشنامه شماره 98/250977 مورخ 1398/12/25 رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اجمالاً به طور خلاصه اعلام کرده اند که:

"اقدام سازمان ثبت اسناد و املاک کشور بدون صدور بخشنامه و مجوز لازم از سوی ریاست قوه قضائیه و بدون طی مراحل اطّلاع رسانی قبلی در تاریخ 1398/11/3 به صورت برخط در سامانه ثبت انجام و در تاریخ 1398/11/5 اجرایی گردید. همچنین طبق ماده 34 قانون حمایت خانواده مصوّب 1391 عملاً خیل عظیمی از مردم که در زمان مقرّر و مواعد قانونی دادنامه های خود را در جهت ثبت طلاق به دفترخانه طلاق تحویل داده بودند با خیال آسوده که تا سه ماه امکان ثبت دارند، به ناگاه با مراجعه به دفترخانه و عدم امکان ثبت طلاق به دلیل محدودیت سقف طلاق، همگی با ابطال دادنامه های خود به دلیل گذر از 3 ماه اعتبار قانونی رو به رو شدند.

پس از اعمال شتاب زده سازمان ثبت در اجرای طرح محدودیت سقف ثبت طلاق توسط دفترخانه ها، آن را نسبت به گذشته تعمیم داده و تمامی دفترخانه هایی که در گذشته از میزانی که در تاریخ 1398/11/5 مشخص شده است، میزان ثبت بالاتری را داشته اند، از حق قانونی ثبت طلاق محروم کرده که همان طور که مستحضر هستید این برخلاف اصل عطف به ماسبق نشدن قوانین و بخشنامه ها مستند به ماده 4 قانون مدنی و ماده 11  قانون مجازات اسلامی است.

علاوه بر آن، حقوق مکتسبه که در طول یک زمان معقول و به گونه ای قانونی و مشروع شکل گرفته و یا ثبات یافته با تغییر قانون از بین نرفته و قانون سابق بعد از نسخ نیز توسط قانون جدید حکومت خواهد داشت. آراء شماره 430 مورخ 1386/6/18 در خصوص سلب حق مکتسب، 544 مورخ 1383/10/27 راجع تغییر حق مکتسب، 389 مورخ 1386/6/4 و 705 مورخ 1383/2/10 تحدید حق مکتسب که از سوی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری صادر شده، اصل عطف به ماسبق نشدن قانون را در مورد حقوق مکتسبه قانونی و لزوم احترام به این اصل را پذیرفته است.

بر مبنای اصل 170 قانون اساسی، شورای نگهبان نیز تاکنون سه تفسیر راجع به قلمرو زمانی مصوبه ابطال شده ارائه نموده است.

علی هذا با توجه به موارد گفته شده و نیز حاکمیت قانون در اصل عطف به ماسبق نشدن قوانین، که می گوید اصل بر این است که قوانین و مقرّرات اثر «قهقرایی» ندارند، به عبارت دیگر تعیین تأثیر قهقرایی قانون خلاف اصل کلّی و در حیطه صلاحیت های اختصاصی قانونگذار (مجلس شورای اسلامی و با وضع قوانین) است و سایر مقامات به هیچ وجه حق عطف به ماسبق نمودن قوانین را نخواهد داشت. به همین سبب به دلیل عدم رعایت این اصل توسط سازمان ثبت اسناد و املاک کشور مراتب ابطال اقدامات سازمان ثبت اسناد و املاک کشور را به دلیل خروج از صلاحیت و عدم احترام به حقوق مکتسبه قرار گرفته، خواستاریم."

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیئت عمومی دیوان عدالت اداری برای احدی از شاکیان (آقای فرزاد اماندار) ارسال شده بود، وی به موجب لایحه ای که به شماره 2ـ 4205ـ 98 تا 5 مورخ 1399/1/15 ثبت دفتر اداره کل امور هیئت عمومی و هیئت های تخصّصی دیوان عدالت اداری شده به طور خلاصه توضیح داده است که:

"1ـ مستند به قاعده «الناس مسلطون علی اموالهم» که یک قاعده فقهی و شرعی می باشد، اعمال سازمان ثبت برخلاف آن بوده و اعمال محدودیت در کسب و کار و از بین بردن منافع مالی و معنوی که با صدور مجوّز سر دفتری طلاق و ازدواج برای سردفتر و اعضای دفترخانه ها متصوّر بوده است، خلاف شرع می باشد و حقوق مکتسبه که در طول زمان معقول شرعی و قانونی شکل گرفته را از بین برده است.

2ـ مستند به ماده 4 قانون مدنی و ماده 11 قانون مجازات اسلامی و عرف و رویه قضایی حاکم و نیز آراء دیوان عالی کشور به شماره های 71 مورخ 1353/9/4 و 200 مورخ 1363/8/29 و نیز اصل 77 و 169 قانون اساسی و نیز آراء شماره 678 مورخ 1385/9/26 و 748 مورخ 1380/8/15 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، اقدامات سازمان ثبت خلاف قانون و اصول مسلم دکترین حقوقی و نیز رویه قضایی و شرع حاکم می باشد.

3ـ اقدامات سازمان ثبت در جهت اعمال محدودیت ثبت وقایع عملاً منجر به انحصارطلبی و خودکامگی برای عده ای گردیده است که مستند به اصل 3 قانون اساسی (بندهای 6، 8 و 9 خلاف قانون است و مستند به بند 14 اصل 3 قانون اساسی با توجه به این که امنیت قضایی عادلانه و تساوی عموم را خدشه دار نموده است، خلاف قانون می باشد.

4ـ مستند به اصل 46 قانون اساسی که مقرّر داشته است هرکس مالک حاصل کسب و کار مشروع خویش است و هیچ کس نمی تواند امکان کسب و کار را از دیگری سلب کند، اقدامات خلاف قانون سازمان ثبت این اصل قانون اساسی را نیز نادیده گرفته است.

5 ـ با توجه به موارد از پیش گفته شده این اقدامات خودسرانه سازمان ثبت رقابت سالم در جهت کسب و کار شرعی و اسلامی را در میان سردفتران از بین برده است و در تضاد و تناقض با آیه 95 سوره نساء، آیه 20 سوره توبه، آیه 8 سوره الحشر، آیه 20 سوره المزمل، آیه 61 سوره هود و سایر آیات و روایات اسلامی و سیره پیشوایان دینی معصوم و ائمه اطهار (علیه السلام) می باشد.

پس از اقدام قشر عظیمی از سردفتران جهت صدور دستور موقّت و فوری جهت جلوگیری از اقدامات خلاف قانون و شرع و عرف سازمان ثبت، تمامی دادخواست های دستور موقّت رد شد. النهایه در تاریخ 1398/12/25 به شماره 98/25097 [98/250977] توسط سازمان ثبت بخشنامه ای صادر گردید که در آن تاریخ و اجرا را از تاریخ 1399/1/1 اعلام نمودند که خود این بخشنامه اعمال عملیات سابق سازمان ثبت را در محدودیت ثبت طلاق از تاریخ 1398/11/5 و عطف به ماسبق شدن آن از تاریخ 1398/1/1 ناقض و نقیض نموده و در تعارض با آن می باشد.

حالیه مستند به موارد از پیش گفته شده و مارالذکر تقاضای ابطال بخشنامه فوق و تمامی اقدامات خلاف قانون سازمان ثبت قبل از بخشنامه فوق را از آن مرجع، جهت جلوگیری از ورود ضرر و زیان های بیش از پیش این قشر مظلوم را داریم."

همچنین در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیئت عمومی دیوان عدالت اداری برای شکات دیگر (آقایان محمدرضا قدیانی و مصطفی کلکی بخشایشی) ارسال شده بود، ایشان به موجب لایحه ای که به شماره 99ـ174ـ3 مورخ 1399/3/21 و 3ـ27ـ99 و 4 مورخ 1399/2/23 ثبت دفتر اداره کل امور هیئت عمومی و هیئت های تخصّصی دیوان عدالت اداری شده، به طور خلاصه توضیح داده اند که:

" الف: طرح موسوم به سهمیه بندی ثبت طلاق به استناد اطلاق بند آخر اصل 58 و قسمت اخیر اصل 138 و اصول 170 و 173 و بند 2 اصل 156 از قانون اساسی و اصول مسلم حقوقی که نمی توان آزادی های مشروع اشخاص را سلب نمود، به طوری که در مواد 957ـ 961 قانون مدنی از سلب حریت بحث شده است و مخالف اخلاق حسنه می باشد.

ب: اجرای چنین طرحی مردم را به حرج و سختی می اندازد و طبق قاعده فقهی «لاضرر و لاضرار فی الاسلام» نباید هیچ ضرر و حرجی بر مردم وارد شود.

لذا به لحاظ عدم رعایت منافع عمومی از نظر شرعی، اجرای این طرح ایراد شرعی دارد که متعاقباً استعفاء شرعی ارسال می گردد. علی هذا با توجه به مطالب معنونه صدور تصمیم شایسته وفق دادخواست تقدیمی مورد استدعاست."

متن بخشنامه مورد شکایت به شرح زیر است:

"شماره: 98/250977 تاریخ: 1398/12/25

مدیران کل محترم ثبت اسناد و املاک کشور

سلام علیکم،

با استفاده از ملاک ماده 54 قانون دفاتر اسناد رسمی و کانون سردفتران و دفتریاران بدین وسیله جدول تعیین تعرفه حق التحریر دفاتر ازدواج و طلاق و تبصره های مربوط (در دو صفحه) که به تصویب ریاست معظّم قوه قضائیه و طی نامه شماره 9000/189921/100 ـ 1398/11/13 به این سازمان اعلام شده است. جهت ابلاغ و اجرا از تاریخ 1399/1/1 به پیوست ارسال می شود. ـ رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و رئیس قوه قضاییه

ردیف ـ انواع ثبت / اقدامات .... ـ تعرفه

1 ـ ثبت واقعه ازدواج ـ 4/000/000 ریال.

2 ـ ثبت واقعه طلاق رجعی ـ 5/000/000 ریال.

3 ـ ثبت واقعه طلاق بائن ـ 5/000/000 ریال.

4 ـ صورتجلسه طلاق رجعی ـ 1/500/000 ریال.

5 ـ صدور اجراییه ـ 1/500/000 ریال.

6 ـ صدور اخطاریه و اطّلاع نامه ـ 400/000ریال.

7 ـ تهیه رونوشت از ثبت واقعه ازدواج و طلاق ـ 500/000 ریال.

8 ـ ثبت رجوع و رجوع به مابذل و بذل مدّت و فسخ نکاح ـ 1/000/000 ریال.

9 ـ ابطال سند ازدواج و طلاق طبق حکم مرجع قضایی ـ 500/000 ریال.

10 ـ استعلام ـ 400/000 ریال.

11 ـ تنظیم و صدور هر برگ قبض ـ 20/000 ریال.

تبصره1ـ مبالغ مربوط به قیمت اوراق و اعلامیه و دفترچه اسناد به میزان تعرفه تعیین شده، به صورت جداگانه وصول می شود.

تبصره2ـ سردفتران ازدواج و طلاق تحت هیچ عنوان حق دریافت وجوهی بیش از تعرفه تعیین شده فوق را نداشته و مکلّفند این تعرفه را در محل مناسب در دفترخانه به نحوی که در معرض دید مراجعین باشد نصب نمایند.

تبصره3ـ هزینه تعیین شده بابت رونوشت هر ازدواج و طلاق مقطوع بوده و دریافت هرگونه وجه دیگر ممنوع می باشد.

تبصره4ـ هزینه صدور اجراییه مقطوع بوده و دریافت هرگونه وجه دیگر بابت نسخ، تعداد متعهّدین و اوراقی اضافه ممنوع است.

تبصره5 ـ جهت ایجاد تعادل در فعالیت و حق التحریر دریافتی دفاتر طلاق، سقف سالانه حق التحریر دریافتی هر دفترخانه طلاق معادل میانگین ثبت وقایع طلاق توسط دفاتر شهرستان مرکز استان مربوط در سال قبل به علاوه 20 درصد خواهد بود. سازمان ثبت از طریق سیستم الکترونیک ثبت اقدامات لازم را به عمل آورد.

تبصره 6 ـ سردفتران طلاق مکلّفند در اجرای تبصره 2 ماده 75 قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران به ازای ثبت هر واقعه طلاق، مبلغی معادل ده درصد حق التحریر تعیین شده را از متقاضی ثبت طلاق اخذ و به حساب شماره 2001013201019274 نزد بانک مرکزی (قابل پرداخت در کلّیه شعب بانک ملّی) واریز نمایند."

در  پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی و امور مجلس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به موجب لوایح شماره 6ـ4205ـ98 مورخ 1399/2/16، 5ـ174ـ99 مورخ 1399/5/29 و 99ـ27ـ13 مورخ 1399/4/7 اجمالاً توضیح داده است که:

"حسب دستور ریاست معظّم قوه قضائیه و در اجرای بند 13 سیاست های کلی خانواده رهبر معظّم انقلاب اسلامی و به منظور جلوگیری از سوء استفاده و توالی فاسد از تجمع دفاتر طلاق در مجاورت دادگاه های خانواده و حذف شیوه های نامناسب از قبیل گماردن اشخاص در محل های تردد مراجعین در دادگاه های خانواده و تبلیغات دلالان جهت هدایت زوجین به دفترخانه خاص برای ثبت واقعه طلاق و حتّی المقدور ایجاد فرصت به زوجین جهت تأمل و انصراف از ثبت فوری واقعه طلاق و حذف آمار بالای ثبت طلاق در تعدادی از دفاتر و جلوگیری از سوء جریان امور دفترخانه و برقراری عدالت نسبی در بین دفاتر طلاق، نحوه تقسیم اسناد طلاق در سامانه، آمار تعداد دفاتر طلاق و فعّال و تعداد ثبت وقایع طلاق در سطح کشور بررسی شد و مقرّر گردید: «میانگین آمار دفاتر طلاق شهر مرکز استان در سال 1397 محاسبه و با 20 درصد افزایش عدد حاصل به عنوان سقف سالیانه تعداد طلاق قابل ثبت توسط دفاتر طلاق در کلّیه شهرهای استان در نظر گرفته شود.» لذا مراتب در سامانه ثبت وقایع ازدواج و طلاق اطّلاع رسانی گردید که پس از تاریخ 1398/5/12 ایجاد محدودیت ثبت واقعه طلاق برای هر دفترخانه طلاق در سامانه ثبت وقایع ازدواج و طلاق در هر استان لازم الاجرا می باشد.

ضمناً، بخشنامه فوق الذکر در راستای اجرای بند 13 سیاست های کلی خانواده رهبر معظّم انقلاب و حسب دستور ریاست معظّم قوه قضائیه صادر گردیده و در روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران چاپ و منتشر شده است. فلذا بنا به دلایل فوق الذکر، رد شکایت شاکی مورد استدعاست."

در خصوص خواسته شاکیان مبنی بر ابطال بخشنامه شماره 98/250977 مورخ 1398/12/25 رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، معاون قضایی در امور هیئت عمومی و هیئت های تخصّصی دیوان عدالت اداری در اجرای ماده 85 قانون دیوان عدالت اداری به موجب بند (ب) دادنامه شماره 140331390002789347 مورخ 1403/11/21، با عنایت به این که براساس بند 1 ماده 12 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوّب 1402، صرفاً رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراض اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین نامه ها و سایر نظامات و مقرّرات دولتی و شهرداری ها و مؤسسات عمومی غیردولتی در صلاحیت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری بوده درحالی که بخشنامه شماره 98/250977 مورخ 1398/12/25 رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور در مقام ابلاغ تعرفه حق التحریر دفاتر ازدواج و طلاق و تبصره های مربوط که به تصویب رئیس قوه قضائیه رسیده است، صادر شده و واجد هیچ گونه حکم الزام آور حقوقی مستقلی نیست، قرار رد شکایت صادر کرده است. لیکن از آنجا که شاکی ابطال مقرره مورد شکایت را از بُعد شرعی نیز خواستار شده بود، در اجرای بند 2 از ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری در خصوص جنبه شرعی مقرره مورد اعتراض از شورای نگهبان استعلام به عمل آمد و قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/44901 مورخ 1403/11/15 اعلام کرده است که:

"رئیس محترم هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

باسلام و تحیت

عطف به نامه شماره 9804205 مورخ 1399/3/17؛

موضوع بخشنامه شماره 98/2509 [98/250977] ـ 1398/12/25 رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور در خصوص ابلاغ تعرفه حق التحریر دفاتر ازدواج و طلاق، در جلسه مورخ 1403/11/10 فقهای معظّم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد:

ـ اطلاق تبصره های مورد شکایت نسبت به مواردی که باعث محروم شدن مردم از رجوع به مراکزی که خدمات را مناسب عرضه می کنند و وجهی برای محروم کردن مردم نیست، خلاف موازین شرع است. گرچه در مواردی که مصلحت اقتضاء کند، تنظیم مقرّرات جهت موارد ذکر شده به نحوی که حقوق مردم و نیز حقوق سردفتران به صورت عادلانه محفوظ باشد، بلااشکال است."

با توجه به مراتب پرونده در دستورکار جلسه هیئت عمومی قرار گرفت.

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/5/14 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/44901 مورخ 1403/11/15 در رابطه با جنبه شرعی مقرره مورد شکایت اعلام کرده است که: «اطلاق تبصره های مورد شکایت نسبت به مواردی که باعث محروم شدن مردم از رجوع به مراکزی که خدمات را مناسب عرضه می کنند و وجهی برای محروم کردن مردم نیست، خلاف موازین شرع است. گرچه در مواردی که مصلحت اقتضاء کند، تنظیم مقرّرات جهت موارد ذکرشده به نحوی که حقوق مردم و نیز حقوق سردفتران به صورت عادلانه محفوظ باشد، بلااشکال است.» بنابراین در اجرای حکم مقرّر در ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 مبنی بر لزوم تبعیت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص جنبه شرعی مقرّرات اجرایی، اطلاق تبصره های مورد نظر شورای نگهبان از بخشنامه شماره 98/250977ـ 1398/12/25 رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور در خصوص ابلاغ تعرفه حق التحریر دفاتر ازدواج و طلاق خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 بطلان آن از تاریخ صدور اعلام می شود. این رأی براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی