مرجع تصویب : هیات عمومی دیوان عدالت اداری        سه شنبه 8 مهر 1404

شماره ویژه نامه : 2053 سال هشتاد و یك شماره 23449

رأی شماره 1157638 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: به تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان، اطلاق دستورالعمل (اطلاعیه) مورخ 1398/5/12 سازمان ثبت اسناد و املاك كشور در خصوص محدودیت ثبت واقعه طلاق توسط دفاتر رسمی طلاق در حد مقرر در نظریه شماره 46344/102 مورخ 1404/3/12 فقهای شورای نگهبان بطلان آن از تاریخ صدور اعلام شد

شماره981996ـ981956                                                              1404/6/11

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

  یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه  140431390001157638  مورخ 1404/5/14  مبنی بر:

به تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان ، اطلاق دستورالعمل (اطلاعیه) مورخ 1398/5/12 سازمان ثبت اسناد و املاک کشور در خصوص محدودیت ثبت واقعه طلاق توسط دفاتر رسمی طلاق در حد مقرر در نظریه شماره 46344/102 مورخ 1404/3/12 فقهای شورای نگهبان بطلان آن از تاریخ صدور اعلام شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیركل هیئت عمومی و هیئت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: 1404/5/14       شماره دادنامه:  140431390001157638

شماره پرونده: 981956ـ 981996

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: آقایان محمود زارع نگارستان و ابوالقاسم محمدی پارام

طرف شکایت: سازمان ثبت اسناد و املاک کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال دستورالعمل مورخ 1398/5/12 سازمان ثبت اسناد و املاک کشور مبنی بر محدودیت ثبت واقعه طلاق توسط دفاتر رسمی طلاق

گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست های جداگانه ابطال دستورالعمل مورخ 1398/5/12 سازمان ثبت اسناد و املاک کشور مبنی بر محدودیت ثبت واقعه طلاق توسط دفاتر رسمی طلاق را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اجمالاً به طور خلاصه اعلام کرده اند است که:

" 1ـ نظر به این که فلسفه این دستورالعمل و طرح، ایجاد عدالت و مساوات در ثبت طلاق فی مابین سران دفاتر طلاق می باشد ولی با عنایت به این که عدالت مفهومی نسبی می باشد و نسبت به اشخاص و شرایط و اوضاع و احوال متغیر می باشد، مساوات و تقسیم و سهمیه بندی نمی تواند برقرار کننده عدالت بین سران دفاتر طلاق باشد. چرا که مساوات باعث تضییع حقوق مکتسبه سران دفاتر می گردد.

2ـ دستورالعمل مورد اعتراض برخلاف قوانین مدون جمهوری اسلامی ایران مِن جمله حقوق شهروندی و اصول 9، 22، 28، 46 و 47 و بند 4 اصل 43 قانون اساسی بوده و حتّی وحدت ملاک مواد 156، 157، 158 و 159 قانون مدنی نیز مبین خلاف قانون بودن آن دستورالعمل می باشند.

3ـ اجرای طرح سقف طلاق ناقض حقوق فردی و اراده و آزادی مراجعه کنندگان در مراجعه به دفترخانه مورد نظر و دلخواه خود می باشد و همچنین سالب آزادی سران دفاتر نیز می باشد.

4ـ اجرای این دستورالعمل یعنی سقف گذاری و سهمیه بندی با مقتضای ذات حکم سردفتری تعارض دارد. چرا که سران دفاتر جهت تأسیس دفتر و فعالیت در این امر مستلزم جری تشریفات قانونی و اداری می باشد که این مراحل طی گردیده و حکم سردفتری طلاق صادر گردیده است. لذا محدود کردن سردفتران و تعیین سقف برخلاف حکم صادره سردفتری طلاق می باشد.

5 ـ با اجرای این دستورالعمل موجبات نارضایتی و سردرگمی و ضایع شدن حقوق مردم به وجود آمده است. چرا که مردم در مراجعات خود به دفاتر طلاق جهت ثبت طلاق با جواب منفی سران دفاتر مواجه و مراجعات مکرر آنها به سایر دفاتر موجبات نارضایتی و عدم حل مشکلات ایشان را به دنبال آورده است.

6ـ با اجرای این طرح که هر دفترخانه در طول 6 ماه اول 74 واقعه طلاق ثبت نماید و به عبارتی ماهیانه 12 واقعه ثبت نماید، به صورت عملی و واقعی دفترخانه در حکم تعطیل می باشد. چرا که با دید خوش بینانه اگر در هر روز یک واقعه طلاق ثبت گردد باید 18 روز دفترخانه تعطیل بوده و جواب منفی به مراجعه کنندگان بدهند و این تعطیلی به نوعی به تعلیق در هر ماه منجر می شود که موجب بی اعتباری دفترخانه در مدت زمان کوتاه خواهد گردید.

7ـ با امعان نظر به مطالب فوق الاشاره این امر با حقوق شهروندی و حقوق ملّت معارض می باشد و هیچ کس نمی تواند حقوق شهروندی را تضییع نماید و براساس اصل آزادی هر فرد می تواند محل ثبت ازدواج و طلاق خود را تعیین نماید. طوری که این امر در دامنه وکالت و نظام مهندسی و پزشکی مرسوم است و مضاف این که ثبت وقایع ازدواج و طلاق جزو اسناد ثبتی شخصی می باشند و نمی توان اشخاص را محدود نمود. تقاضای رسیدگی و نقض دستورالعمل و محدودیت و سقف جهت جلوگیری از تضرّر سران دفاتر طلاق به دلیل عدم امکان ثبت طلاق توسط سازمان را مورد استدعاست."

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیئت عمومی دیوان عدالت اداری برای احدی از شاکیان (آقای محمود زارع) ارسال شده بود، وی به موجب لایحه ای به تاریخ 1398/10/4 توضیح داده است که:

"تا به حال هیچ بخشنامه یا آیین [نامه] یا دستورالعملی از سوی سازمان ثبت مبنی بر محدودیت جهت ثبت واقع طلاق ابلاغ نگردیده و متأسفانه از طریق سامانه محدودیت ثبتی ایجاد گردیده که برخلاف اصول قانون اساسی و همچنین قانون مدنی و اصل آزادی مشخص بوده و این امر یعنی محدودیت در ثبت طلاق به نوعی یا در واقع تعلیق عملی دفترخانه بعد از اتمام سقف مندرج در سیستم سازمان ثبت می باشد. لذا مستنداً به تبصره 2 ماده 20 قانون دیوان عدالت اداری تقاضای صدور دستورات شایسته در جهت الزام خوانده به ارائه هرگونه بخشنامه یا دستورالعمل که به استناد آن محدودیت ثبتی ایجاد گردیده و اینجانب به آن دسترسی ندارم و همچنین تقاضای اخذ توضیح از خوانده را دارم."

   همچنین در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیئت عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی دیگر (آقای ابوالقاسم محمدی پارام) ارسال شده بود، وی به موجب لایحه ای فاقد شماره و تاریخ توضیح داده است که:

"دستورالعمل در سامانه ثبت وقایع ازدواج و طلاق مبنی بر «اجرای سیاست های سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به عمل آمده از تاریخ 1398/5/12 ایجاد محدودیت ثبت واقعه طلاق به تعداد 74 واقعه در نیمه اول سال جاری برای هر دفتر طلاق در سامانه ثبت وقایع ازدواج و طلاق در آن استان اجرا خواهد شد.» که در راستای آن محدودیت از ثبت وقایع طلاق در سامانه سردفتران اعمال می گردد. شایان ذکر است که در تاریخ 1398/9/19 از طریق روابط عمومی کانون سردفتران ازدواج و طلاق، تعداد سهمیه مجاز دفاتر طلاق جهت ثبت طلاق به تفکیک استان اعلام گردیده است. علی رغم مراجعات مکرر به سازمان ثبت اسناد آذربایجان شرقی و کانون سردفتران ازدواج و طلاق استان، اذعان نمودند که بخشنامه مکتوب ارسال نگردیده، فقط در سامانه اعلام و اعمال شده است. لذا از آن مقام تقاضا دارم جهت احقاق حقوق حقه اینجانب که یک امر حیثیتی است، دستورات لازم را جهت رسیدگی صادر نمایید."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

"دستورالعمل مورخ 1398/5/12

در سامانـه ثبت وقایع ازدواج و طلاق اطّلاع رسانی گردید که از تاریخ 1398/5/12 ایجاد محدودیت ثبت واقعه طلاق به تعداد 74 واقعه در نیمه اول سال جاری برای هر دفترخانه طلاق در سامانه ثبت وقایع ازدواج و طلاق در آن استان اجرا خواهد شد. «میانگین آمار دفاتر طلاق شهر مرکز استان در سال 1397 محاسبه و با 20 درصد افزایش عدد حاصل به عنوان سقف سالیانه تعداد طلاق قابل ثبت توسط دفاتر طلاق در کلّیه شهرهای استان در نظر گرفته شود.ـ سازمان ثبت اسناد و املاک کشور»"

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی و امور مجلس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به موجب لایحه شماره 139855732103000038 مورخ 1398/8/18 توضیح داده است که:

"در اجرای بند 13 سیاست های کلی خانواده رهبر معظّم انقلاب اسلامی و به منظور جلوگیری از سوء استفاده و توالی فاسد از تجمع دفاتر طلاق در مجاورت دادگاه های خانواده و حذف شیوه های نامناسب از قبیل گماردن اشخاص در محل های تردد مراجعین در دادگاه های خانواده و تبلیغات دلالان جهت هدایت زوجین به دفترخانه خاص برای ثبت واقعه طلاق و حتی المقدور ایجاد فرصت به زوجین جهت تأمل و انصراف از ثبت فوری واقعه طلاق و حذف آمار بالای ثبت طلاق در تعدادی از دفاتر و جلوگیری از سوء جریان امور دفترخانه و برقراری عدالت نسبی در بین دفاتر طلاق، نحوه تقسیم اسناد طلاق در سامانه، آمار تعداد دفاتر طلاق فعال و تعداد ثبت وقایع طلاق در سطح کشور بررسی شد و مقرّر گردید: «میانگین آمار دفاتر طلاق شهر مرکز استان در سال 1397 محاسبه و با 20 درصد افزایش عدد حاصل به عنوان سقف سالیانه تعداد طلاق قابل ثبت توسط دفاتر طلاق در کلّیه شهرهای استان در نظر گرفته شود.» لذا طبق بررسی به عمل آمده سردفتـران طلاق استان آذربایجان شرقی (استـان پایلوت) در سامانـه ثبت وقایع ازدواج و طلاق اطّلاع رسانی گردید که از تاریخ 1398/5/12 ایجاد محدودیت ثبت واقعه طلاق به تعداد 74 واقعه در نیمه اول سال جاری برای هر دفترخانه طلاق در سامانه ثبت وقایع ازدواج و طلاق در آن استان اجرا خواهد شد. لازم به ذکر است آمار ثبت واقعه طلاق شاکی (آقای ابوالقاسم محمدی پارام) سردفتر طلاق 47 تبریز در شش ماه اول سال بالاترین آمار ثبت واقعه طلاق (175 واقعه) و با اختلاف زیاد نسبت به سایر دفاتر طلاق شهر تبریز می باشد. لذا بنا به دلایل فوق الذکر ایردات مطروحه رد می گردد، نهایتاً رد شکایت شاکی مورد استدعاست."

در جلسه مورخ 1399/10/9 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، موضوع ابطال دستورالعمل مورخ 1398/5/12 سازمان ثبت اسناد و املاک کشور مبنی بر محدودیت ثبت واقعه طلاق توسط دفاتر رسمی طلاق از بُعد قانونی مطرح شد و پس از بحث و بررسی اکثریت اعضای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 1293ـ9909970905811292 مورخ 1399/10/9 بر عدم ابطال مقرره مذکور از بُعد قانونی اعلام نظر کردند. لیکن از آنجا که شاکی ابطال مقرره مورد شکایت را از بُعد شرعی نیز خواستار شده بود، در اجرای بند 2 از ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری در خصوص جنبه شرعی مقرره مورد شکایت استعلام به عمل آمد و قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/46344 مورخ 1404/3/12 اعلام کرده است که:

"رئیس محترم هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

باسلام و تحیت

عطف به نامه شماره 983473 مورخ 1404/1/19؛

موضوع دستورالعمل [اطّلاعیه] مورخ 1398/5/12 سازمان ثبت اسناد و املاک کشور در خصوص محدودیت ثبت واقعه طلاق توسط دفاتر رسمی طلاق، به شرح ذیل اعلام می گردد:

ـ مشابه این اطّلاعیه قبلاً طی نامه شماره 9804205 مورخ 1399/3/17 ریاست محترم دیوان عدالت اداری نزد فقهای محترم شورای نگهبان مطرح شده و پاسخ نامه مذکور طی اظهارنامه شماره 102/44901 مورخ 1403/11/15 مبنی بر مغایرت شرعی این مصوبه داده شده است."

    متن نامه شماره 102/44901 مورخ 1403/11/15 قائم مقام دبیر شورای نگهبان به شرح زیر است:

" رئیس محترم هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

باسلام و تحیت

عطف به نامه شماره 9804205 مورخ 1399/3/17؛

موضوع بخشنامه شماره 98/2509 [98/250977] ـ 1398/12/25 رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور در خصوص ابلاغ تعرفه حق التحریر دفاتر ازدواج و طلاق، در جلسه مورخ 1403/11/10 فقهای معظّم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد:

ـ اطلاق تبصره های مورد شکایت نسبت به مواردی که باعث محروم شدن مردم از رجوع به مراکزی که خدمات را مناسب عرضه می کنند و وجهی برای محروم کردن مردم نیست، خلاف موازین شرع است. گرچه در مواردی که مصلحت اقتضاء کند، تنظیم مقرّرات جهت موارد ذکر شده به نحوی که حقوق مردم و نیز حقوق سردفتران به صورت عادلانه محفوظ باشد، بلااشکال است."

با توجه به مراتب پرونده در دستورکار جلسه هیئت عمومی قرار گرفت.

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/5/14 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/46344 مورخ 1404/3/12 در رابطه با جنبه شرعی مقرره مورد شکایت اعلام کرده است که: «مشابه این اطلاعیه قبلاً طی نامه شماره 9804205 مورخ 1399/3/17 ریاست محترم دیوان عدالت اداری نزد فقهای محترم شورای نگهبان مطرح شده و پاسخ نامه مذکور طی اظهارنظر شماره 102/44901 مورخ 1403/11/15 مبنی بر مغایرت شرعی این مصوبه داده شده است» و با عنایت به این که براساس اظهار نظر شماره 102/44901 مورخ 1403/11/15 فقهای شورای نگهبان اعلام شده بود که: «اطلاق تبصره های مورد شکایت نسبت به مواردی که باعث محروم شدن مردم از رجوع به مراکزی که خدمات را مناسب عرضه می کنند و وجهی برای محروم کردن مردم نیست، خلاف موازین شرع است. گرچه در مواردی که مصلحت اقتضاء کند تنظیم مقرّرات جهت موارد ذکرشده به نحوی که حقوق مردم و نیز حقوق سردفتران به صورت عادلانه محفوظ باشد، بلااشکال است»، بنابراین در اجرای حکم مقرّر در ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 مبنی بر لزوم تبعیت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقرّرات اجرایی، اطلاق دستورالعمل (اطّلاعیه) مورخ 1398/5/12 سازمان ثبت اسناد و املاک کشور در خصوص محدودیت ثبت واقعه طلاق توسط دفاتر رسمی طلاق در حد مقرّر در نظریه اخیرالذکر فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 بطلان آن از تاریخ صدور اعلام می شود. این رأی براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است .

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی