مرجع تصویب : هیات عمومی دیوان عدالت اداری      شنبه 26 مهر 1404

شماره ویژه نامه : 2063        سال هشتاد و یك شماره 23464

رأی شماره 1400033 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: بند 4 مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون بازنگری و اصلاح برخی ضوابط دستورالعمل ماده 14 قانون زمین شهری در طرح تفصیلی شهر تهران ابلاغی تحت نامه شماره 300/114 مورخ 1400/4/23 معاون شهرسازی و معماری وزیر راه و شهرسازی و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران كه بر اساس آن مقرر شده است در خصوص اراضی كشاورزی با مساحت بیش از 500 متر مربع تا 5000 متر مربع در صورت اختصاص حداقل 60 درصد عرصه به خدمات احداث بنا مطابق با تراكم پهنه در 40 درصد باقیمانده منوط به تهیه طرح و تصویب در كمیسیون ماده پنج میسر می باشد از تاریخ تصویب ابطال شد

شماره0300875                                                                         1404/6/22

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140431390001400033  مورخ 1404/6/11 مبنی بر: بند 4 مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون بازنگری و اصلاح برخی ضوابط دستورالعمل ماده 14 قانون زمین شهری در طرح تفصیلی شهر تهران ابلاغی تحت نامه شماره 300/114 مورخ 1400/4/23 معاون شهرسازی و معماری وزیر راه و شهرسازی و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران که بر اساس آن مقرر شده است در خصوص اراضی کشاورزی با مساحت بیش از 500 متر مربع تا 5000 متر مربع در صورت اختصاص حداقل 60 درصد عرصه به خدمات احداث بنا مطابق با تراکم پهنه در 40 درصد باقیمانده منوط به تهیه طرح و تصویب در کمیسیون ماده پنج میسر می باشد از تاریخ تصویب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیركل هیئت عمومی و هیئت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: 1404/6/11      شماره دادنامه:  140431390001400033

شماره پرونده: 0300875

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای همایون پورآسا

طرف شکایت: وزارت راه و شهرسازی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 4 مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون بازنگری و اصلاح برخی ضوابط دستورالعمل ماده 14 قانون زمین شهری در طرح تفصیلی شهر تهران ابلاغی تحت نامه شماره 300/114 مورخ 1400/4/23 معاون شهرسازی و معماری وزیر راه و شهرسازی و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران

گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال 1ـ بند 4 مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون بازنگری و اصلاح برخی ضوابط دستورالعمل ماده 14 قانون زمین شهری در طرح تفصیلی شهر تهران ابلاغی تحت نامه شماره 300/114 مورخ 1400/4/23 معاون شهرسازی و معماری وزیر راه و شهرسازی و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، 2ـ ماده یک، 3ـ بند 6 ـ3 و تبصره های 1 و 2 از ماده 2 و 4ـ بند 2 و تبصره های 1 و 2 از ماده 3 مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون اصلاح پیوست 3 طرح جامع شهر تهران (دستورالعمل ماده 14 قانون زمین شهری) ابلاغی تحت نامه شماره 310/63640 مورخ 1398/5/2 معاون شهرسازی و معماری وزیر راه و شهرسازی و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

"در بند 9 سیاست های كلی نظام قانونگذاری، ابلاغی مقام معظّم رهبری در سال 1398، اصل شفافیت و عدم ابهام در قانون نویسی (و به نحو اولی در دستورالعمل ها و آیین نامه ها) مورد تأكید قرار گرفته است. همچنین ماده 5 سند امنیّت قضایی مصوّب 1399/7/21 اشعار می دارد: «تصمیمات مراجع قضایی، شبه قضایی و اداری باید عاری از ابهام بوده و دارای انسجام باشد». در متن مصوبه مورد شكایت مرقوم شده «درصورت اختصاص حداقل60 درصد عرصه به خدمات» و مشخص نیست منظور از تخصیص به خدمات چیست. آیا مطابق با بسیاری از مصوبات قبلی یعنی واگذار كردن مجانی آن به شهرداری است و یا این كه مالك مكلّف به استفاده اجباری از ملك خود به نحو مورد نظر شهرداری است. كه در هر دو حالت بر خلاف قانون و با شرایط خود می باشد و در این مورد استدعا دارم تا دستور استفسار این مورد از مرجع تصویب كننده را صادر فرمایید. در بخش پایانی مصوبه مورد شكایت اظهار داشته «احداث بنا مطابق با تراكم پهنه در40 درصد باقیمانده منوط به تهیه طرح و تصویب دركمیسیون ماده پنج میسّر می باشد». تهیه طرح و تصویب آن در كمیسیون ماده 5 به این  معناست كه كلّیه زمین های شهری كه اراضی كشاورزی نامیده شده اند (با مساحت بیش از 500 مترمربع تا 5000 مترمربع) در طرح تفصیلی فاقد كاربری مشخص می باشند و برای تعیین كاربری نیاز به تهیه طرح توجیهی و ارائه به كمیسیون ماده 5 دارند. در صورتی كه طرح تفصیلی براساس طرح جامع تدوین شده است و بسیاری از املاك بایری كه با تعریف جعلی، زمین مزروعی (كه از انواع زمین كشاورزی است) شناخته شدند، در پهنه های مختلف شهر و دارای كاربری های مشخص در طرح تفصیلی می باشند كه اولاً : طبق مفاد ماده 15 قانون زمین شهری، زمین های بایر نیازی به تغییر كاربری ندارند. ثانیاً: با توجه به شرح وظایف كمیسیون ماده 5 در قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران (مصوّب 1351) كه تصویب نقشه های تفصیلی و تغییرات آنها در محدوده تعریف طرح تفصیلی مذكور در بند 3 ماده یك قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسكن به وزارت مسكن و شهرسازی و تعیین وظایف آن مصوّب 1353/4/16 و اصلاحیه بعدی آن می باشد (یعنی براساس طرح جامع شهری)، و این كمیسیون صلاحیتی در تغییرات كاربری موردی پلاك ثبتی خاص ندارد. فی الواقع این مصوبه به این معنی است كه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران اعلام نموده تمام زمین های شهری بین 500 تا 5000 متر كه براساس ملاكِ مصوّب شده مورخ 1398/4/3 این شورا، زمین كشاورزی تعریف می شوند، صرف نظر از این كه در كجای شهر و در چه پهنه و كاربری از طرح تفصیلی هستند، فاقد كاربری (و یا دارای كاربری كشاورزی) محسوب شده و برای اخذ پروانه ساختمان باید به كمیسیون ماده 5 مراجعه كنند. در صورتی كه این وظیفه خارج از اختیارات قانونی كمیسیون ماده 5 طرح تفصیلی می باشد.

مصوبه اخیر به لحاظ عدم رعایت عدالت نیز مورد اشكال است. اصل سوم قانون اساسی در بند نهم، در مورد وظایف دولت جمهوری اسلامی ایران اشعار می دارد: «رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امكانات عادلانه برای همه، در تمام زمینه های مادی و معنوی» و همچنین در فصل 2، ماده 2، بند سوم از مصوبه شورای عالی اداری در خصوص حقوق شهروندی در نظام اداری مصوّب 1395/11/9، «حق مصون بودن از تبعیض در نظام ها، فرآیندها و تصمیمات اداری» مذكور است. در این مصوبه در مورد زمین های تا 500 متر هیچ محدودیتی قائل نشده لیكن قوائد تحدیدكننده برای زمین فرضاً 501 متر به نحوی است كه سطح اشغال قابل ساخت بسیار كمتر از زمین 500 مترمربع می باشد.

لذا با عنایت به موارد فوق الذكر درخواست ابطال این مصوبه مورد استدعاست."

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیئت عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه ای که به شماره 1651047 مورخ 1403/5/2 ثبت دفتر اندیکاتور هیئت عمومی دیوان عدالت اداری شده، توضیح داده است که:

"مصوبات مورد شكایت، بخش هایی از 2 مصوبه است كه مرجع صدور هر دو مصوبه، شورای عالی شهرسازی و معماری ایران می باشد و شامل:

1ـ مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون اصلاح پیوست 3 طرح جامع تهران ـ دستورالعمل ماده 14 قانون زمین شهری در تهران با شماره 310/63640 مورخ 1398/5/2 (مصوّب 1398/4/3) در قسمت های:

الف ـ ماده یكم: بخش تعریف اراضی كشاورزی و مزروعی. ب ـ  ماده دوم: بخش 6ـ3 و تبصره های یكم و دوم آن. ج ـ ماده سوم: بند 2 و تبصره های یكم و دوم آن.

2ـ مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون بازنگری و اصلاح برخی ضوابط دستورالعمل ماده 14 قانون زمین شهری در طرح تفصیلی شهر تهران با شماره 300/114 مورخ 1400/4/23 (مصوّب 1400/3/24) در قسمت:  بند 4 مصوبه."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

"مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون بازنگری و اصلاح برخی ضوابط دستورالعمل ماده 14 قانون زمین شهری در طرح تفصیلی شهر تهران

شماره 114/300 ـ 1400/4/23

شهردار محترم شهر تهران

استاندار محترم تهران

رئیس محترم شورای اسلامی شهر تهران

شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در جلسه 1400/3/24 مصوبه مورخ 1398/4/3  خود در خصوص دستورالعمل ماده 14 قانون زمین شهری در شهر تهران را با عنایت به نامه شماره 10/484358 مورخ 1399/5/26 شهردار تهران به وزیر راه و شهرسازی مبنی بر وجود برخی چالش ها در اجرای آن مورد بررسی مجدد قرار داد و ضمن عنایت به صورتجلسه مورخ 1400/2/25 کمیته تخصّصی مقرّرات، لوایح و سیاست گذاری (کمیته فنّی شماره 4) و موافقت کلّی با پیشنهادهای ارائه شده ضمن تأکید بر رویکرد صیانت و حفاظت از باغات باقیمانده در شهر تهران اصلاحات زیر را مصوّب نمود:

.................

4ـ در خصوص اراضی کشاورزی با مساحت بیش از 500 مترمربع تا 5000 مترمربع، در صورت اختصاص حداقل 60 درصد عرصه به خدمات، احداث بنا مطابق با تراکم پهنه در 40 درصد باقیمانده منوط به تهیه طرح و تصویب در کمیسیون ماده پنج میسّر می باشد. ـ معاون شهرسازی و معماری و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران"

در  پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل وزارت راه و شهرسازی و مدیرکل دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به موجب لوایح شماره 730/111697 مورخ 1403/7/21 و 310/105714 مورخ 1403/7/11 توضیحاتی داده اند که خلاصه آنها اجمالاً به شرح زیر است:

"تصویب ضابطه در بند 4 مصوبه مورد شکایت که نوعاً در زمره ضوابط شهری است، از اختیارات شورای عالی می باشد؛ در واقع تأکیدی بر اجرای ضوابط کلی تأمین خدمات مورد نیاز شهروندان از جمله مالکان اراضی مورد نظر در طرح های تفصیلی است که میزان و مقدار آن در طرح های مصوّب تعیین می گردد و این که با وجود طرح تفصیلی برای کل شهر چرا لازم است برای این اراضی طرح تهیه شود مسئله ای فنّی است. زیرا همان گونه که استحضار دارند این طرح ها موسوم به طرح های موضعی هستند که در چهارچوب طرح تفصیلی ـ ولی به مقیاس بزرگ تر ـ به جهت نیاز به دقّت در اجرای آنها تهیه می شود. بنابراین هیچ گونه مغایرتی با طرح تفصیلی نباید داشته باشند. لذا با عنایت به مراتب فوق رد شکایت مطروحه مورد استدعاست."

در خصوص خواسته دیگر شاکی مبنی بر ابطال ماده یک بخش تعریف اراضی کشاورزی و مزروعی از مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون اصلاح پیوست 3 طرح جامع شهر تهران (دستورالعمل ماده 14 قانون زمین شهری) ابلاغی تحت نامه شماره 310/63640 مورخ 1398/5/2 معاون شهرسازی و معماری و وزیر راه و شهرسازی و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، با عنایت به این که سابقاً به موجب نظریه فقهای شورای نگهبان موضوع نامه شماره 38324/10 مورخ 1402/6/13 قائم مقام دبیر شورای نگهبان مندرج در دادنامه 140331390000249593 مورخ 1403/2/4 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص تعریف «اراضی کشاورزی و مزروعی» تصریح گردیده: «اطلاق بند 1 نسبت به کشاورزی و مزروعی دانستن زمین و اعمال تضییقات خاص بر آنها، به صرف این که در سند، کشاورزی دانسته شده، در حالی که مانعیت قانونی برای تغییر کاربری وجود نداشته است (از جمله این که تغییر کاربری، قبل از پیروزی انقلاب اسلامی اتفاق افتاده باشد)، خلاف شرع شناخته شد»، لذا خواسته مطروحه مبنی بر درخواست ابطال اطلاق تعریف اراضی کشاورزی و مزروعی ذیل ماده 1 مصوبه مورد اعتراض تابع نظریه فقهای محترم شورای نگهبان که در صدر به آن اشاره شده، بوده و بدین ترتیب موجبی برای رسیدگی به شکایت مطروحه از لحاظ بُعد شرعی وجود ندارد و همچنین در خصوص بند 6 ـ3 و تبصره های 1 و 2 از ماده 2 و بند 2 و تبصره های 1 و 2 از ماده 3 مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون اصلاح پیوست 3 طرح جامع شهر تهران (دستورالعمل ماده 14 قانون زمین شهری) ابلاغی تحت نامه شماره 310/63640 مورخ 1398/5/2 معاون شهرسازی و معماری و وزیر راه و شهرسازی و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، با عنایت به این که موضوع سابقاً در هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مطرح گردیده و براساس دادنامه شماره 140231390000533194 مورخ 1402/3/2 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، مغایر قانون و قابل ابطال و با تبعیت از نظریه فقهای محترم شورای نگهبان، مغایر شرع شناخته نشده، لذا در خصوص شکایت مطروحه سابقاً از لحاظ بُعد شرعی و قانونی تصمیم گیری شده و موضوع شکایت مشمول مفاد رأی مذکور و واجد اعتبار امر مختوم می باشد. لذا معاون قضایی در امور هیئت عمومی و هیئت های تخصّصی دیوان عدالت اداری در اجرای ماده 85 قانون دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 140431390001276810 مورخ 1404/5/27 قرار رد شکایت صادر کرده است.

رسیدگی به بند 4 مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون بازنگری و اصلاح برخی ضوابط دستورالعمل ماده 14 قانون زمین شهری در طرح تفصیلی شهر تهران ابلاغی تحت نامه شماره 300/114 مورخ 1400/4/23 معاون شهرسازی و معماری و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در دستورکار جلسه هیئت عمومی قرار گرفت.

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/6/11 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

اولاً با توجه به این که در بند 4 مصوبه مورد اعتراض میزان معین و مشخصی جهت اختصاص عرصه به خدمات تعیین نشده، درج عبارت «حداقل 60 درصد عرصه» در متن این بند می تواند موجبات سوء استفاده مقام مجری (شهرداری) را هنگام صدور پروانه ساخت فراهم آورد. ثانیاً با عنایت به این که اراضی شهری دارای کاربری های مشخصی هستند که در طرح های جامع و تفصیلی شهرها تعیین می گردند، لذا موکول نمودن احداث بنا در 40 درصد از اراضی کشاورزی باقیمانده به تهیه طرح و تصویب و تعیین کاربری در کمیسیون موضوع ماده 5 قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران که در بند 4 مصوبه مورد اعتراض مقرّر شده، واجد اشکال و ایراد قانونی است و از طرفی نوع کاربری خدماتی که 60 درصد عرصه اراضی کشاورزی واقع در محدوده شهر به آن اختصاص می یابد، در این بند تعیین نشده است.

بنا به مراتب مذکور، بند 4 مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون بازنگری و اصلاح برخی ضوابط دستورالعمل ماده 14 قانون زمین شهری در طرح تفصیلی شهر تهران ابلاغی تحت نامه شماره 300/114 مورخ 1400/4/23 معاون شهرسازی و معماری وزیر راه و شهرسازی و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران خارج از حدود اختیارات مرجع وضع آن بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می شود. این رأی براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی