جایگاه حقوق خوانان (24)
آموخته ها و اندوخته های یک دادفر
جایگاه حقوق خوانان در تصمیم گیری های شهری و کشوری (24)
علی صابری
برگرفته از کانال دکتر عبدالله خدابخشی
شخصیت حقوقی مناطق شهرداری و اقامه دعوا به طرفیت مناطق
رویه قضایی در این خصوص اختلاف نظر دارد. ابتدا به برخی از آرا اشاره می شود:
شعبه 18 دادگاه عمومی حقوقی تهران با این استدلال که: «نظربه اینکه شهرداری منطقه و نیز اداره کل حقوقی شهرداری، خود دارای شخصیت مستقل نبوده و دعوا باید به طرفیت شهرداری تهران مطرح گردد»، قرار عدم استماع دعوا صادر می کند. شعبه 28 دادگاه تجدیدنظر استان تهران به موجب دادنامه شماره 9109970222801226 مورخ 30/10/1391 با نقض این رأی مقرر می دارد: «شهرداری [منطقه] دارای شخصیت حقوقی مستقل است و می تواند طرف دعوا قرار گیرد».
شعبه 14 دادگاه عمومی حقوقی تهران با رد دعوای خواهان، اعلام می دارد: «شهردرای های مستقر در مناطق مختلف شهر تهران فاقد شخصیت مستقل حقوقی بوده و هر گونه طرح دعوا باید به طرفیت شهرداری تهران به عنوان شخصی حقوقی مستقل صورت پذیرد». شعبه 28 دادگاه تجدیدنظر استان تهران به موجب دادنامه شماره 9109970222800894 مورخ 29/7/1391 با نقض این رأی، بیان می دارد: «شهرداری های مناطق تهران دارای شهردار منصوب از طرف شهرداری تهران بزرگ و با اختیارات کامل بوده و دارای ادارات تابعه در اجرا و اداره امور شهرداری منطقه می باشند، دارای شخصیت حقوقی مستقل بوده و طرح دعوا به طرفیت آنها قابل پذیرش و رسیدگی است».
شعبه 2 دادگاه عمومی حقوقی خرم آباد (استان لرستان) به موجب دادنامه شماره 9809976613401216 مورخ 3/10/1398 طرح دعوا را به طرفیت یکی از مناطق شهرداری مسموع نمی داند: «دعوای اقامه شده ... به طرفیت شهرداری منطقه ... خرم آباد ... قابلیت استماع ندارد، چرا که شهرداری های مناطق خرم آباد دارای شخصیت حقوقی مستقل نیستند، زیرا با ماده 3 قانون شهرداری ها که مقرر می دارد: «شهرداری دارای شخصیت حقوقی است» و نیز با عنایت به تصریح ماده 55 همان قانون به «اقامه دعوا بر اشخاص و دفاع از دعاوی شخص عليه شهرداری» به عنوان یکی از وظایف شهرداری و شهردار تاکید دارد و نظر به ماده 589 قانون تجارت که مقرر می دارد: «تصمیمات شخص حقوقی به وسیله مقاماتی که به موجب قانون یا اساسنامه صلاحیت اتخاذ تصمیم دارند، گرفته می شود». بنابراین قانون یا اساسنامه یی وجود ندارد که اشخاص واجد صلاحیت تصميم گیری در شهرداري مناطق یا حتى نواحی در کلان شهرها را تعیین نماید و شهرداری های مناطق و نواحی، منتخب شهردار بوده و حدود اختیارات و مسئولیت های آنان بسته به تفویض اختيار انجام گرفته از سوی شهردار است. النهایه شهردار مي تواند با توجه به گستردگی حوزه جغرافیایی، شهر را به چند منطقه یا ناحیه تقسیم و برای هر یک، شهردار تعیین نماید و این به معنی ایجاد یک شخصیت حقوقی مستقل بنا به شرح فوق نمی باشد. فلذا مستند به ماده 2 قانون آیین دادرسی مدنی، قرار عدم استماع دعوا ... صادر و اعلام می نماید».
شعبه اول دادگاه تجدیدنظر استان لرستان به موجب دادنامه شماره 9809976614502151 مورخ19/12/1398 این رأی را نقض و مقرر می دارد: «از آنجا که شهرداری پیکره واحدی است که در راستای سهولت انجام کار مبادرت به تقسیم کار به مناطق نموده است و بنابراین هر جزء از آن داخل در کل می باشد و به عبارتی از لحاظ معانی، عموم و خصوص مطلق می باشد لذا طرح دعوا به طرفیت هر بخشی از آن، به منزله كل آن است کما اینکه به استناد بند 4 ماده ۴۵ از قانون شهرداری ها، مراقبت در اقامه کلیه دعاوی مربوط به شهرداری و نظارت بر حسن جریان امور از تکالیف شهردار می باشد و در راستای این تکلیف و سلسله مراتب، شهردار خرم آباد نیز با ورود به پرونده و معرفی نمایندگان حقوقی از حقوق شهرداری دفاع نموده است؛ ضمن آنکه اشخاص عادی از هر نقطه که احساس تضییع حق خویش را بنمایند، از همان نقطه و محل، طرح دعوا می نمایند و شخصیت شهرداری نیز نظر به مراتب، پیكره واحد و شخصیت واحد دارد، بنابراین ... با نقض دادنامه تجدیدنظر خواسته که بر خلاف قانون صادر گردیده، پرونده را جهت ادامه رسیدگی به دادگاه نخستین اعاده می نماید. رای صادره قطعی است».
تحلیل
تقابل جالبی است! دادگاه های نخستین از فقدان شخصیت حقوقی مناطق یا نواحی شهرداری دفاع می کنند و دادگاه تجدیدنظر، این شخصیت را کامل می داند یا آن را به گونه ای که سبب استماع دعوا شود، می پذیرد.
نخست- مقررات شهری
"آیین نامه معاملات شهرداری پایتخت" که به موجب "قانون اصلاح و تسری آیین نامه معاملات شهرداری تهران مصوب 1355 با اصلاحات بعدی به شهرداریهای مراکز استانها، کلانشهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت"، نسبت به شهرهای بزرگ قابل اعمال است، قراینی بر وجود شخصیت حقوقی یا حداقل، دلالتی بر استماع دعوا به طرفیت مناطق شهرداری دارد. برای مثال:
تبصره ماده 2 مقرر می دارد: «در مناطق و سازمان های وابسته و تابع شهرداری، معاملات زائد بر ده هزار ریال تا یکصد هزار ریال با موافقت مسئول منطقه یا سازمان، حسب مورد انجام خواهد شد». همچنین به موجب تبصره ماده 4: «در کلیه مناطق شهرداری و سازمان های وابسته و تابع شهرداری پایتخت، اعضای کمیسیون معاملات با پیشنهاد مسئول منطقه یا سازمان و تصویب شهردار پایتخت تعیین می‌گردد». استعمال عبارت «مناطق» در کنار سازمان هایی که دارای شخصیت حقوقی هستند و نیز استقلال در انعقاد معاملات کمتر از نصاب مذکور برای مناطق، می تواند از قراین وجود شخصیت حقوقی یا قابلیت استماع دعوا باشد؛
تبصره ماده 34 نیز مقرر می دارد: «شهردار پایتخت می‌تواند در موارد مذکور در ماده 33 اختیار خود را تا مبلغ یک میلیون ریال به رؤسای مناطق شهرداری و مدیران کل یا مدیران عامل سازمان های تابعه و وابسته تفویض نماید». تفویض اختیار، هرچند دلالت بر شخصیت حقوقی مستقل ندارد اما اشاره مقنن به وجود «مناطق» می تواند به معنای شناسایی آن ها باشد.
دوم- مقررات دادرسی مدنی
آیا ماده 23 خلاف اصل است یا قاعده ای عمومی تلقی می شود؟ آنجا که مقرر می دارد: «دعاوی ناشی از تعهدات شرکت در مقابل اشخاص خارج از شرکت، در محلی که تعهد در آنجا واقع شده یا محلی که کالا باید در آنجا تسلیم گردد یا جایی که پول باید پرداخت شود اقامه می شود. اگر شرکت دارای شعب متعدد در جاهای مختلف باشد، دعاوی ناشی از تعهدات هر شعبه یا اشخاص خارج باید در دادگاه محلی که شعبه طرف معامله در آن واقع است، اقامه شود، مگر آنکه شعبه یادشده برچیده شده باشد که در این‌صورت نیز‌دعاوی در مرکز اصلی شرکت اقامه خواهد شد». شرکت می تواند خصوصی یا دولتی یا عمومی باشد. تعداد شعب نیز تفاوتی ندارد. دعوا به طرفیت شعبه، به معنای ناتوانی از اقامه دعوا به طرفین شرکت و در محل شرکت نیست ولی این مسأله مشخص نشده که حکم دادگاه نیز باید علیه شعبه صادر شود یا براساس قاعده عبور از شخصیت حقوقی(در اینجا عبور از شعبه شرکت) باید به طرفیت شرکت اصلی باشد یا اینکه می توان و باید حکم را علیه شعبه صادر کرد ولی در زمان اجرا، نسبت به شرکت نیز قابل اجرا دانست که برای مثال، اگر در شعبه محکوم علیه، اموالی نبود، بتوان از اموال شعبه دیگر یا اموال موجود در شرکت، استیقای حقوق نمود زیرا به هر صورت، شرکت است که در نهایت باید پاسخ گو باشد؟ دالبته این تردید همچنان باقی است که براساس کدام قاعده می توان در زمان اجرا، محکوم علیه را از «شعبه» به «شرکت» یا «شعبه دیگر» از جهت تعلق اموال همه شعب به شرکت اصلی، تغییر و توسعه داد؟
سوم- تولد شخصیت حقوقی: قانون یا متن جامعه؟
دامنه فعالیت و استقلال عملکرد هر یک از مناطق شهرداری در شهرهای بزرگ، گاه به اندازه چند شهر است. این موجود واقعی اجتماعی، فاقد شخصیت است اما اگر شخصی، دوچرخه ای را وقف کند، دعوا باید علیه این وسیله اقامه شود زیرا: «هر موقوفه دارای شخصیت حقوقی است و متولی یا سازمان حسب مورد نماینده آن می‌باشد»(ماده 3 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه مصوب2/10/1363). جالب است!
برخی اساتید، توده ای اموال یا عنوان خاص مانند ترکه میت را دارای شخصیت حقوقی می دانند. برخی دیگر، امکان دفاع از یک مجموعه را به معنای شخصیت آن مجموعه می شناسند و برخی نیز بر تصریح مقنن اصرار می ورزند. به نظر می رسد شخصیت حقوقی، ماهیتی واقعی است نه اعتباری و در صورتی هم که ناچار شویم تأیید مقنن را لازم بدانیم، به معنای قابلیت استناد شخصیت است نه اینکه رکنی از ارکان تحقق آن محسوب شود. با این حال، شاید هنوز برای نتیجه گیری زود باشد و بهتر است راه کار میانه ای پیشنهاد دهیم.
بی گمان نمی توان از کنار قراینی که برای شخصیت مناطق شهرداری بیان شد، به آسانی گذشت؛ این قراین اگر در کنار ماده 23 قانون آیین دادرسی مدنی قرار گیرد، می تواند به استماع دعوا به طرفیت مناطق شهرداری کمک کند. توضیح اینکه ماده 23 خلاف اصل نیست و اشاره به شرکت، از جهت غالب است زیرا شرکت به عنوان شخص حقوقی، هیچ خصوصیتی ندارد و از باب اتحاد طریق، می توان دیگر اشخاص حقوقی را نیز مشمول این ماده دانست. هم اینک در مورد شعب بانک ها، با اینکه قابل مقایسه با توده اموال مناطق شهری یا وظایف محول شده به آن و ... نیستند، می توان ماده 23 را اعمال کرد؛ بنابراین چگونه نتوان این وضعیت را در مورد مناطق شهرداری تصور کرد؟ عبارت «دعاوی ناشی از تعهدات هر شعبه یا اشخاص» ظهور در نوعی استقلال برای دفاع دارد و حتی اگر نگوییم به معنای شخصیت حقوقی مستقل است (که فقدان شخصیت حقوقی ترجیح دارد!) ولی می توان گفت انتساب قرارداد به شعبه معین، اجازه دفاع در برابر آن را نیز متقابلاً به شعبه مذکور می دهد. لازم به ذکر است که در فقه نیز مفهومی با عنوان «وکالت مفوض» مطرح شده که از وکالت های معمولی گسترده تر و به نحوی است که می توان حتی با اقامه دعوا، اجرای تعهدات را از وکیل درخواست کرد (رویکرد فقهی حقوقی بر ماهیّت و آثار وکالت تفویضی، مطالعات فقه و حقوق اسلامی، دوره 11، شماره 21، 1398، صص 271-288). با این تحلیل، مناطق شهرداری را به سختی می توات دارای شخصیت حقوقی دانست اما قادر به پاسخ گویی به دعاوی هستند و دعوا به طرفیت آن مناطق در خصوص قراردادها یا الزامات مربوط به خود، به ویژه وقتی که شهردار یا نمایند او به هر طریق اعم از ارسال لایحه، در دعوا حضور یابد، قابل استماع به نظر می رسد. حکمی که صادر می شود بی گمان علیه شهرداری، قابل اجراست و نیازی به این نگرانی نیست که محکوم علیه، دو شخص هستند! درواقع، منطقه شهرداری به اصالت و نیابت، توامان محکوم می شود و رأی را، علاوه بر منطقه، بدون نقض قواعد می توان به طرفیت شهرداری نیز اجرا کرد.
