مرجع تصویب : هیات عمومی دیوان عدالت اداری        دوشنبه 10 آذر 1404

شماره ویژه نامه : 2100       سال هشتاد و یك شماره 23501

رأی شماره 1748498 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: به تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان اطلاق بند 4ـ5 و 4ـ11 ماده 4 تفاهم نامه شماره 100/60/22340/1402 مورخ 1402/4/4 منعقده بین سازمان ثبت اسناد و املاك كشور و وزارت نیرو با موضوع صدور اسناد مالكیت بستر آبراهه ها و پیكره های آبی به نام وزارت نیرو و شركت های آب منطقه ای سراسر كشور (30 شركت) و سازمان آب و برق خوزستان در حد مقرر در نظریه شماره 47024/102 مورخ 1404/6/12 فقهای شورای نگهبان، از تاریخ تصویب اعلام بطلان می شود

شماره 0208058                                                                  1404/7/26

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140431390001748498 مورخ 1404/7/15 مبنی بر: به تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان اطلاق بند 4ـ 5 و 4ـ11 ماده 4 تفاهم نامه شماره 100/60/22340/1402 مورخ 1402/4/4 منعقده بین سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و وزارت نیرو با موضوع صدور اسناد مالکیت بستر آبراهه ها و پیکره های آبی به نام وزارت نیرو و شرکت های آب منطقه ای سراسر کشور (30 شرکت) و سازمان آب و برق خوزستان در حد مقرر در نظریه شماره 47024/102 مورخ 1404/6/12 فقهای شورای نگهبان، از تاریخ تصویب اعلام بطلان می شود جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیركل هیئت عمومی و هیئت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: 1404/7/15                       شماره دادنامه:  140431390001748498

شماره پرونده: 0208058

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای مجتبی سبحانی نیا

طرف شکایت: وزارت نیروـ سازمان ثبت اسناد و املاک کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای 4ـ 5 و 4ـ11 از ماده 4 تفاهم نامه شماره 1402/22340/60/100 مورخ 1402/4/4 منعقده بین سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و وزارت نیرو با موضوع صدور اسناد مالکیت بستر آبراهه ها و پیکره های آبی به نام وزارت نیرو و شرکت های آب منطقه ای سراسر کشور (30 شرکت) و سازمان آب و برق خوزستان

گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال بندهای 4ـ5 و 4ـ11 از ماده 4 تفاهم نامه شماره 1402/22340/60/100 مورخ 1402/4/4 منعقده بین سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و وزارت نیرو با موضوع صدور اسناد مالکیت بستر آبراهه ها و پیکره های آبی به نام وزارت نیرو و شرکت های آب منطقه ای سراسر کشور (30 شرکت) و سازمان آب و برق خوزستان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

"1ـ مستند به بند 1 ماده 12 قانون دیوان عدالت اداری و اصل لاضرر و قاعده اتلاف و قاعده ضمان (علی الید) و قاعده مصلحت در راستای اصل 50 قانون اساسی و اصل 156 مبنی بر عدم اضاعه حقوق عمومی و نقض مالكیت ملّی ثروت عمومی و به جهت خروج حدود اختیارات و صلاحیت های قانونی و عدم تجاوز از آن و اصل حاکمیت قانون و اصل انتظار مشروع و ترتّب حقوق اساسی بر حقوق عادی، آیین نامه ها و نظامات و توافق نامه ها و تأكید بر اولویت اصل بنیادین حفاظت از محیط زیست كشور، ضمن ابراز نگرانی نسبت به تملّك و تصاحب بستر و كرانه رودخانه ها از سوی شركت های دولتی و از بین بردن مالكیت عمومی و ملی ابراز می دارد مستند به 24، 25 و 26 قانون مدنی و اصل 45 قانون اساسی مقدمه قانون لغو مالكیت اراضی موات شهری و كیفیت عمران آن مصوّب 1358، بیان شده است که طبق موازین اسلام زمین موات، ملك كسی شناخته نمی شود و در اختیار دولت اسلامی است و برابر ماده 1 قانون توزیع عادلانه آب مصوّب سال 1361، ذیل فصل اول با عنوان «مالكیت عمومی و ملّی آب» مقرّر داشته است: «براساس اصل 45 قانون اساسی آب های دریاها و آب های جاری در رودها و انهار طبیعی و دره ها و هر مسیری طبیعی دیگر اعم از سطحی یا زیرزمینی از مشتركات بوده و در اختیار حكومت اسلامی است و طبق مصالح عامه از آنها بهره برداری می شود. مسئولیت حفظ و اجازه و نظارت بر بهره برداری از آنها به دولت محوّل می شود.» و برابر ماده 2 قانون توزیع عادلانه آب: «بستر انهار طبیعی و كانال های عمومی و رودخانه ها اعم از این كه دائم یا فصلی داشته باشند و مسیل ها و بستر مرداب و بركه های طبیعی در اختیار حكومت جمهوری اسلامی ایران است.» برابر ماده (1) قانون حفاظت و بهره برداری از منابع آبزی جمهوری اسلامی ایران مصوّب سال 1374، «منابع آبزی، آب های تحت حاكمیت و صلاحیت جمهوری اسلامی ایران را ثروت ملّی تلقّی كرده و حفظ و حراست از آن را از وظایف دولت جمهوری اسلامی ایران دانسته است.»

2ـ دولت نمی تواند انفال را در جهت جبران هزینه های خود به فروش یا مصرف برساند.

3ـ در اموال عمومی، دولت مالک ملک نیست. بلکه حق ولایت غیر مالکانه و صرفاً رابط نظارت، اداره و نگهداری است.

4ـ در سال 1401، شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا در جلسه شصت و هفتم، مصوبه مولّدسازی دارایی های دولت را به تصویب رساند. بر طبق این مصوبه، هیئت عالی مولدسازی دارایی های دولت به منظور شناسایی و تعیین تكلیف اموال غیرمنقول مازاد دولتی تشكیل گردید. كلّیه دستگاه ها، سازمان ها، واحدها و سایر عناوین دولتی و وابسته و تابعه دولت از جمله وزارتخانه ها، مؤسسات و دانشگاه ها، شركت های دولتی، مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت، بانك ها و مؤسسات اعتباری دولتی، شركت های بیمه دولتی و همچنین دستگاه ها و واحدهایی كه شمول قانون بر آنها مستلزم ذكر یا تصریح نام است اعم از این كه قانون خاص خود را داشته باشند و یا از قوانین و مقرّرات عام تبعیت نمایند، نظیر وزارت جهاد كشاورزی، شركت ملّی نفت ایران، شركت ملّی گاز ایران، شركت ملّی صنایع پتروشیمی ایران، سازمان گسترش نوسازی صنایع ایران، بانك مركزی جمهوری اسلامی ایران، سازمان بنادر و دریانوردی جمهوری اسلامی ایران، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران، شركت ملّی پالایش و پخش فرآورده های نفتی ایران و دیگر شركت هایی كه كنترل و مدیریت آنها در اختیار دولت یا موارد فوق است، مشمول این مصوبه دانسته است.

در مصوبه مورد اعتراض با صدور اسناد مالكیت بستر رودخانه ها و پهنه های آبی كشور به نام وزارت نیرو و شركت های آب منطقه ای، «اموال و ثروت های عمومی» به «اموال دولتی» تبدیل گردیده، و هر آن، امكان شناسایی آن ها به عنوان اموال مازاد دولتی و قرار گرفتن در فهرست واگذاری و فروش اموال مازاد وجود خواهد داشت و شورای نگهبان قانون اساسی در نظریه شماره 6101 مورخ 1361/8/8 پیرامون «طرح توزیع عادلانه آب»، اعلام می دارد: «در ماده 1 این كه آب ها را از انفال ذكر نموده شرعاً صحیح نیست و پیشنهاد می شود نوشته شود از مشتركات است و در اختیار دولت است.»

بر این مبنا تقاضای ابطال بندهای 5 و 11 ماده (4) تفاهم نامه منعقده بین سازمان ثبت اسناد و املاك كشور و وزارت نیرو به شماره 1402/22340/60/100 مورخ 1402/4/4 با موضوع صدور اسناد مالكیت بستر آبراهه ها و پیكره های آبی به نام وزارت نیرو و شركت های آب منطقه ای سراسر كشور (30 شركت) و سازمان آب و برق خوزستان را خواستارم."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

"تفاهم نامه شماره 1402/22340/60/100 تاریخ 1402/4/4

با استعانت از خداوند متعال و در استمرار همکاری های بین وزارت نیرو و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور؛ موضوع اقدام های مشترک و تفاهم نامه ثبتی و برنامه اجرایی آن و نظر به نشست مشترک بین مدیران وزارت نیرو و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور جهت رفع موانع و محدودیت ها و نیز تسریع در صدور اسناد مالکیت حدنگاری و همچنین تثبیت حقوق ارتفاقی وزارت نیرو و شرکت های زیر مجموعه در جهت صیانت از اموال دولت و جلوگیری از هرگونه دخل و تصرّف اشخاص و مستندسازی اموال غیرمنقول تحت اختیار و مالکیت وزارت نیرو در راستای اجرای اصل 45 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و استمرار اجرای قانون جامع حدنگاری (کاداستر) قانون توزیع عادلانه آب خاصه ماده 2 و تبصره های آن، ماده 69 قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت و ... این تفاهم نامه بین سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به نمایندگی آقای دکتر حسن بابایی معاون رئیس  قوه قضائیه و رئیس  سازمان ثبت اسناد و املاک کشور که در این تفاهم نامه به اختصار، نام سازمان ثبت اسناد و املاک کشور «سازمان» نامیده می شود. از یک طرف و وزارت نیرو به نمایندگی آقای مهندس علی اکبر محرابیان وزیر نیرو که در این تفاهم نامه به اختصار نام وزارت نیرو «وزارت» نامیده می شود به شرح ذیل منعقد می گردد و طرفین ملزم به رعایت کلّیه مفاد آن می باشند.

...............................

4ـ تعهّدها:

..............................

5  ـ4ـ با عنایت به تکلیف قانونی، شرکت های زیرمجموعه وزارت نیرو نسبت به ارائه درخواست با امضای بالاترین مقام شرکت متضمن نقشه و مدارک و مستندات محدوده مورد نظر اقدام و پیگیری مؤثر جهت اخذ اسناد مالکیت بستر تمام آبراهه ها و پیکره های آبی در سطح کشور به نام دولت جمهوری اسلامی ایران با نمایندگی وزارت نیرو (شرکت آب منطقه ای ذی ربط) از طریق ادارات ثبت اسناد می نمایند.

............................

11ـ4ـ در راستای تعیین تکلیف اراضی فاقد سابقه ثبتی تحت تولیّت و در اختیار وزارت و شرکت های زیر مجموعه سازمان با استفاده از ظرفیت های قانونی، از جمله قانون تعیین تکلیف وضعیت ثبتی اراضی و ساختمان های فاقد سند مصوّب 1390 همکاری و تسهیلات لازم را برای صدور اسناد مالکیت املاک مذکور که با اقرارنامه رسمی، صلح نامه، اسناد عادی یا مبایعه نامه و ... خریداری نموده اند، معمول خواهد نمود.

...............................

این تفاهم نامه در شش بند و سه نسخه تهیه و تنظیم و تمامی توافق نامه های حاصل در چهارچوب این تفاهم نامه برای طرفین لازم الاجراست.ـ وزیر نیروـ معاون رئیس قوه قضائیه و رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور"

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر امور حقوقی وزارت نیرو به موجب لایحه شماره /1402/72966/410د مورخ 1402/12/27 توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است:

"1ـ مطالب مطروحه مبنی بر این كه اسناد مالكیت صادره بستر رودخانه ها به نام وزارت نیرو یا قوه مجریه یا در مالكیت آنها است، مقرون به صحّت نیست و اساساً این اسناد از باب مالكیت اداری (مدیریتی) بستر رودخانه ها به نام دولت جمهوری اسلامی ایران (كه همانا حكومت جمهوری اسلامی ایران است) صادر می گردد و نمایندگی دولت جمهوری اسلامی ایران در مقوله مدیریت و اداره كلی آنها (حفاظت و نگهداری بستر رودخانه ها از طریق اقدامات اجرایی و قضایی و امثالهم) در چهارچوب وظایف و اختیارات قانونی به وزارت نیرو سپرده می شود، هر چند كه این امر، نافی وظایف دستگاه های اجرایی دیگر در انجام وظایف قانونی خود در رودخانه ها (مانند پیشگیری و ممانعت و جلوگیری از آلودگی منابع آب یا حفاظت از اكوسیستم آنها) نخواهد بود.

2ـ صدور اسناد مالكیت بستر رودخانه ها، ناشی از تكلیف قانونگذار در مواد 3 و 9 قانون جامع حدنگار (كاداستر) كشور (مصوّب 1393) مبنی بر صدور سند مالكیت حدنگار برای كلّیه املاك تحت اداره وزارت نیرو می باشد. تثبیت مالكیت اموال دولتی و صدور اسناد مالكیت به نام دولت جمهوری اسلامی ایران به نمایندگی وزارت خانه متولی مندرج در قانون، به معنا و مفهوم مالكیت در حقوق خصوصی نبوده و مالكیت در حوزه حقوق عمومی به مفهوم دستگاه می باشد كه اراده خود را از طریق قانون و مجاری ذی ربط اعمال می نماید.

3ـ شایان ذكر است سابقاً تفاهم نامه سه جانبه مورخ 1397/4/19 فی مابین وزارت نیرو، سازمان ثبت اسناد و املاك كشور و سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری كشور به همین دلیل مورد شكایت واقع و دادنامه صادره از هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 9909970905811726                   مورخ 1399/11/7 مبنی بر عدم ابطال توافق نامه مذكور صادر و اشعار می دارد؛ تفاهم نامه سه جانبه     مورخ 1397/4/19 مغایر قانون و خارج از اختیار وضع نشده است و بند 2 تفاهم نامه یاد شده هم تصریح دارد كه «بستر رودخانه های دائمی و فصلی، مسیل ها و انهار طبیعی تعیین شده توسط وزارت نیرو، مشمول اخذ سند توسط سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری نمی گردند و چنانچه قبلاً به اشتباه سند بستر رودخانه به عنوان مصادیق مذكور صادر شده باشد از طریق واحدهای ثبتی با هماهنگی ادارات منابع طبیعی و آبخیزداری اصلاح می شود»، كه در متن تفاهم نامه نیز (بند 4ـ6) به عنوان مستند قانونی به آن اشاره شده است. رأی به عدم ابطال صادر گردیده است و دادنامه مذكور در اختلاف نظر این وزارت با سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری برای صدور اسناد بستر رودخانه ها و آبراهه های كشور عزیز اسلامی ایران؛ قاطع و رافع اختلاف فی مابین می باشد و همچنین به موجب دادنامه قطعیت یافته هیئت تخصّصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری به شماره 140231390000238703 مورخ 1402/2/5 بر صلاحیت انحصاری وزارت نیرو (شركت های آب منطقه ای استان ها) در تعیین بستر رودخانه ها و عدم تسرّی مالكیت اشخاص بر بستر رودخانه ها مورد حكم واقع گردیده است. به عبارت دیگر به موجب تفاهم نامه مذكور، مالكیت بستر رودخانه ها در اختیار وزارت نیرو و شركت های آب منطقه ای قرار نمی گیرد. لذا موجبی برای ابطال آن متصوّر نمی باشد.

النهایه با تأكید بر این نكته كه اسناد مالكیت صادره در محدوده های مزبور به نام دولت جمهوری اسلامی ایران بوده و ذكر نام وزارتخانه یا شركت های دولتی صرفاً جنبه نمایندگی داشته و با عنایت به این كه، دادنامه قطعیت یافته هیئت تخصّصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری و نیز دادنامه هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، مؤید تجویز و لزوم صدور سند مالكیت بستر رودخانه ها به نام دولت جمهوری اسلامی ایران به نمایندگی وزارت نیرو می باشد، لذا تقاضای رسیدگی و اتّخاذ تصمیم شایسته مبنی بر ردّ شكایت مطروحه از آن مقام قضایی مورد استدعاست."

در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مقرره مورد اعتراض با موازین شرعی، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/47024 مورخ 1404/6/12 اعلام کرده است که:

"رئیس محترم هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

باسلام و تحیّت

عطف به نامه شماره 0208058 مورخ 1404/1/18؛

موضوع بندهای 4ـ 5 و 4ـ11 ماده 4 تفاهم نامه شماره 1402/22340/60/100 مورخ 1402/4/4 منعقده بین سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و وزارت نیرو، در جلسه مورخ 1404/5/29 فقهای معظّم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد:

از آنجا که تعدادی از موارد ذکر شده براساس شرع و آن گونه که در اصل 45 قانون اساسی نیز ذکر شده است صرفاً در اختیار حکومت اسلامی است، با توجه به تعبیر «سند مالکیت» که ظهور در ملکیت دارد و در نتیجه موارد مذکور ملک دولت تلقّی شده است ـ هرچند که باید قوانین را در مورد آنها رعایت کندـ اطلاق بندهای مورد شکایت در صدور اسناد مالکیت نسبت به موارد مذکور خلاف شرع شناخته شد. چنانچه منظور از مالکیت در این موارد، فقط اختیار اداره است، نیازمند تصریح است که چنین تصریحی وجود ندارد."

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/7/15 با حضور رئیس  و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/47024 مورخ 1404/6/12 در رابطه با جنبه شرعی مقرّرات مورد شکایت اعلام کرده است که: «از آنجا که تعدادی از موارد ذکرشده براساس شرع و آنگونه که در اصل 45 قانون اساسی نیز ذکر شده است صرفاً در اختیار حکومت اسلامی است، با توجه به تعبیر «سند مالکیت» که ظهور در ملکیت دارد و در نتیجه موارد مذکور ملک دولت تلقّی شده است ـ هرچند که باید قوانین را در مورد آنها رعایت کندـ اطلاق بندهای مورد شکایت در صدور اسناد مالکیت نسبت به موارد مذکور خلاف شرع شناخته شد. چنانچه منظور از مالکیت در این موارد، فقط اختیار اداره است نیازمند تصریح است که چنین تصریحی وجود ندارد.» بنابراین در اجرای حکم مقرّر در ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 مبنی بر لزوم تبعیت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقرّرات اجرایی، اطلاق بند 4ـ 5 و 4ـ11 ماده 4 تفاهم نامه شماره 1402/22340/60/100 مورخ 1402/4/4 منعقده بین سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و وزارت نیرو در حد مقرّر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام می شود. این رأی براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی